[로마 공화정으로 보는 대한민국: 松山] (14) 법의 지배: 권력자도 법의 구속을 받아야 한다
松山
admin@hanmiilbo.kr | 2026-10-28 00:50:07
공화주의를 설명할 때 가장 자주 등장하는 표현 가운데 하나가 ‘법의 지배(Rule of Law)’이다. 많은 사람은 이를 단순히 “법을 잘 지키는 사회” 정도로 이해한다.
그러나 그 핵심은 시민의 준법정신에만 있지 않다. 권력자도 법의 구속을 받아야 한다는 정치 원리가 더 중요하다. 공화국에서 법은 시민을 통제하는 규정인 동시에, 권력자가 넘어서서는 안 되는 경계이다.
통치자의 판단보다 지속적인 법질서 중시한 로마
오늘날 사용하는 ‘법의 지배’라는 개념은 근대 영국 헌정사에서 정립되었지만, 그 사상적 뿌리는 고대 그리스와 로마까지 거슬러 올라간다. 고대의 법과 제도를 현대의 법치주의와 동일하게 볼 수는 없다.
다만 뛰어난 통치자의 판단보다 지속적인 법질서를 중시하고, 공직자의 권한을 제약하려 했다는 점에서 로마 공화정은 중요한 역사적 선례를 남겼다.
인류가 법을 만들었다고 해서 처음부터 통치자까지 법의 지배를 받은 것은 아니었다. 기원전 18세기경 바빌로니아의 함무라비 법전은 오래된 성문법 가운데 하나이다.
“눈에는 눈, 이에는 이”라는 원칙으로 유명하지만, 재산권과 계약, 상속과 혼인, 노예와 상업 활동 등 다양한 문제를 다루었다. 법전 서문에서 함무라비는 신들로부터 정의를 실현하라는 명령을 받았다고 선언한다.
여기서 왕은 법을 내려주는 존재였다. 현대적 의미에서 왕의 권한을 제한하는 헌정질서가 마련된 것은 아니었다. 이집트에서도 파라오의 종교적 권위와 통치권은 긴밀하게 결합되어 있었다.
고대 그리스에서는 다른 변화가 나타났다. 기원전 594년 아테네의 솔론은 채무로 인한 예속을 해소하고 시민의 정치 참여를 넓히는 개혁을 실시하였다.
뒤이어 클레이스테네스는 혈연 중심의 부족체제를 지역에 기초한 정치 조직으로 재편하여 민주정의 기반을 강화하였다. 이 과정에서 법은 귀족이 독점하는 관습에서 시민 공동체가 공유하는 규범으로 발전하였다.
그러나 시민이 정치에 참여한다고 해서 자의적인 권력 행사가 사라지는 것은 아니었다. 민회의 결정이 일반적인 법의 권위를 압도할 위험도 있었다.
로마에서는 법을 공개하라는 평민들의 요구가 이러한 문제의식을 현실 정치의 과제로 만들었다. 공화정 초기의 법은 주로 관습으로 전해졌으며, 그 해석은 귀족과 사제 등 제한된 집단에 집중되어 있었다. 평민에게는 자신이 어떤 규칙의 적용을 받는지 알기 어렵다는 문제가 있었다. 법의 내용을 아는 사람과 모르는 사람 사이의 격차가 곧 권력의 격차가 될 수 있었다.
법의 내용을 아는 자와 모르는 자의 격차가 곧 권력의 격차
기원전 494년 평민들은 집단으로 로마를 떠나는 평민 철수(Secessio Plebis)를 단행한 것으로 전해진다. 군역을 담당하는 평민들의 이탈은 귀족에게도 심각한 위협이었다.
리비우스는 『로마사』 제2권에서 이 갈등을 서술하며, 협상의 결과 평민을 보호하는 호민관 제도가 성립했다고 전한다. 평민들은 공직자의 자의적인 명령에 맞설 보호 장치를 얻었지만, 법의 내용과 해석을 둘러싼 문제까지 해결된 것은 아니었다.
법을 공개하라는 요구는 기원전 451~450년 십이표법 제정으로 이어졌다. 로마는 열 명으로 구성된 특별위원회를 통해 관습법을 정리하였다. 전통적으로는 그리스의 법제를 조사한 경험이 반영되었다고 전해지지만, 아테네 방문 등 구체적인 경위에 대해서는 논쟁이 있다. 십이표법의 원본도 남아 있지 않으며, 오늘날 알려진 조항들은 키케로와 리비우스, 가이우스, 아울루스 겔리우스 등 후대 저자들의 인용을 통해 복원된 것이다.
십이표법은 현대 헌법처럼 자유와 인권을 선언한 문서가 아니었다. 채무와 재산권, 상속과 가족관계, 소송 절차와 형벌을 다루었고, 신분 차별과 가혹한 처벌도 포함하였다. 그럼에도 정치사적 의미는 컸다. 법을 공적으로 제시함으로써 그 내용을 특정 집단의 지식에만 맡겨 두지 않으려 했기 때문이다. 시민은 적어도 어떤 규칙이 존재하는지 확인하고, 그 규칙을 근거로 자신의 처우를 따질 수 있게 되었다.
그러나 법을 공개하는 것만으로 권력의 자의성이 사라지지는 않는다. 공개된 법도 권력자가 마음대로 해석하고 집행한다면 자유를 보장하기 어렵다. 로마 공화정이 발전시킨 다음 장치는 권한을 나누고, 서로의 행동을 제약하는 제도였다.
폴리비오스는 『역사』 제6권에서 로마의 집정관·원로원·민회가 서로 의존하면서도 견제하는 구조에 주목하였다. 집정관은 군주정의 요소를, 원로원은 귀족정의 요소를, 민회는 민주정의 요소를 지녔다. 각 기관은 다른 기관의 협력 없이 국가를 충분히 운영하기 어려웠다. 이것이 로마의 혼합정체를 설명하는 핵심이었다.
공화정의 최고 행정관인 집정관은 군 통수권을 행사하고 원로원과 민회를 소집하는 등 강력한 권한을 가졌다. 그러나 임기는 원칙적으로 1년이었고, 두 명이 함께 선출되었다. 동료 집정관은 다른 집정관의 조치에 제동을 걸 수 있었다. 공직 경력과 재임을 둘러싼 규정도 권력의 장기 독점을 제약하였다. 이런 장치들은 갈등과 지연을 낳기도 했지만, 한 사람이 자신의 판단만으로 국가를 움직이는 것을 어렵게 만들었다.
공직을 떠난 뒤 책임을 물을 수 있다는 점도 중요했다. 권한을 행사할 때에는 강한 지위를 누렸더라도, 퇴임 후에는 권력 남용과 불법 행위에 대한 고발을 받을 수 있었다. 대표적인 사례가 시칠리아 총독을 지낸 가이우스 베레스이다. 그는 기원전 73~71년의 통치 과정에서 불법적인 수탈과 미술품 약탈 등을 저질렀다는 혐의로 기소되었다. 이 사건에서 고발을 이끈 인물이 키케로였다.
『베레스 탄핵 연설』은 통치권이 사익 추구를 위한 허가증이 될 수 없다는 문제를 제기한다. 베레스는 재판 도중 망명하였다. 이 사건이 로마의 모든 공직자가 공정하게 처벌받았음을 뜻하지는 않는다. 다만 속주에서 강대한 권력을 행사한 인물도 로마로 돌아온 뒤 법적 책임을 추궁받을 수 있었다는 점은 분명하다.
원로원의 권한 역시 다른 제도와의 관계 속에서 작동하였다. 원로원은 외교와 재정, 속주 행정에 막대한 영향력을 행사했지만, 공화정에서 법률은 원칙적으로 민회의 의결을 통해 성립하였다. 원로원 결의인 세나투스 콘술툼은 강력한 권위를 지녔으나, 본래 법률 그 자체와 동일한 것은 아니었다. 로마의 지배 엘리트도 자신의 뜻을 실현하려면 여러 기관과 절차를 거쳐야 했다.
로마의 지배 엘리트도 여러 기관과 절차를 거쳤다
평민을 보호하는 호민관은 이 구조에 독특한 제동 장치를 더했다. 호민관은 다른 공직자의 조치나 원로원의 활동에 거부권을 행사할 수 있었다. ‘베토(veto)’는 라틴어로 “나는 금지한다”라는 뜻이다. 또한 호민관의 신체는 신성불가침으로 여겨졌다. 평민을 보호하는 공직자가 권력자의 위협 때문에 제 역할을 하지 못하는 사태를 막으려는 장치였다.
시민 개인을 보호하는 권리도 발전하였다. 기원전 509년의 것으로 전해지는 발레리우스법과 이후의 관련 입법은 공직자의 강제권 행사에 맞서 시민이 인민에게 호소할 수 있는 권리를 발전시켰다.
기원전 2세기의 포르키우스법들도 시민에 대한 태형 등 자의적인 처벌을 제약하였다. 이를 현대의 적법절차나 인신보호제도의 직접적인 기원이라고 단정할 수는 없지만, 국가권력의 처벌에 시민이 이의를 제기할 수 있다는 중요한 선례였다.
키케로는 이를 압축하는 말을 남겼다. “우리가 자유로울 수 있도록 우리는 법의 종이다.” 법의 구속을 받는다는 사실이 자유의 반대는 아니라는 뜻이다. 권력자의 기분과 호의에 의존하는 사람은 언제든 자유를 잃을 수 있다. 공통의 규칙이 권력자까지 구속할 때 시민은 자신의 삶을 어느 정도 예측할 수 있다.
그러나 이러한 제도는 스스로 작동하지 않는다. 로마에는 귀족과 평민의 갈등, 부의 불평등, 금권과 파벌이 존재하였다. 법적 절차가 유력자의 영향력에서 완전히 자유로웠던 것도 아니다. 그럼에도 갈등을 제도 안에서 처리하려는 관행은 공화정의 존속을 뒷받침하였다. 그 관행이 흔들린 것은 정치적 승리를 위해 예외를 허용하는 일이 반복되면서였다.
기원전 88년 술라는 자신에게 주어졌던 동방 전쟁 지휘권이 민회의 입법으로 마리우스에게 넘어가자 군대를 이끌고 로마로 진군하였다. 지휘권 이전 과정에도 폭력과 강압을 둘러싼 논란이 있었지만, 술라의 대응은 군사력으로 수도의 정치적 결정을 뒤집는 것이었다.
플루타르코스와 아피아노스가 기록한 이 사건은 로마 정치에서 중대한 선례가 되었다. 법과 정치의 분쟁을 해결하는 최종 수단으로 군대가 등장한 것이다.
기원전 82년 술라는 공화국의 재건을 명분으로 임기가 정해지지 않은 독재권을 행사하였다. 그는 원로원과 공직제도를 개편했지만, 동시에 프로스크립티오라는 대규모 숙청을 시행하였다. 공적으로 게시된 명단에 오른 사람들은 재판의 보호를 잃었고, 살해와 재산 몰수의 대상이 되었다. 정확한 희생자 수에는 논쟁이 있으나, 정치적 제거와 재산 약탈이 결합한 대규모 폭력이었다는 점은 분명하다.
술라의 위험한 유산은 공화정의 형식을 정비하면서도 군사력으로 그 질서를 재편할 수 있다는 선례를 남긴 데 있었다. 자신이 공화국을 구한다는 확신은 법을 지킬 이유가 되기도 했지만, 법을 넘어설 명분으로도 사용되었다. 이후의 정치인들은 그 선례를 기억하였다.
권력자의 확신은 법을 지킬 이유도, 넘어설 명분도 된다
기원전 63년 카틸리나 음모 사건은 다른 방향에서 같은 문제를 드러냈다. 집정관 키케로는 무장봉기를 준비하던 음모를 적발하고 공모자들을 체포하였다. 논쟁은 그들을 어떻게 처벌할 것인가에 집중되었다. 소 카토는 국가의 안전을 위해 단호한 처벌이 필요하다고 주장했고, 카이사르는 시민을 정식 재판 없이 처형하는 데 반대하였다.
살루스티우스가 전하는 카이사르의 논지는 위험한 선례에 대한 경고였다. 오늘 국가를 위협한 자에게 적용한 예외가 내일 다른 사람에게 적용될 수 있다는 것이다. 좋은 목적에서 시작된 조치라도 그것을 이용할 다음 권력자가 같은 목적을 가졌으리라는 보장은 없다. 비상조치를 판단할 때에는 당장의 필요뿐 아니라 후대에 남길 권한까지 살펴야 한다는 문제였다.
원로원은 사형 쪽으로 기울었고, 키케로는 공모자들을 시민 재판 없이 처형하였다. 그러나 기원전 58년 호민관 클로디우스가 재판 없이 시민을 처형한 행위를 겨냥한 법을 추진하면서 키케로는 로마를 떠나야 했다. 이 과정에도 정파적 계산이 작용했지만, 공화국을 구했다는 공적이 절차 위반에 대한 책임을 영구히 면제해 주지는 못했다.
여기에는 공화주의의 어려운 질문이 남는다. 국가를 지키기 위해 법적 보호를 어디까지 제한할 수 있는가. 비상사태를 이유로 허용한 권한이 평상시의 정치적 무기로 바뀌는 것을 어떻게 막을 것인가. 술라는 군대로 정치적 결정을 뒤집었고, 키케로는 공화국의 안전을 위해 예외적인 처형을 집행하였다. 행위와 동기는 달랐지만, 두 사건 모두 위기 앞에서 법의 한계를 누가 결정하는지를 묻는다.
기원전 49년 카이사르가 군대를 이끌고 루비콘강을 건넌 사건은 이 갈등을 내전으로 확대하였다. 속주의 군사 지휘권을 가진 자가 무장한 군대와 함께 관할의 경계를 넘어 이탈리아로 진입하는 것은 공화정의 권력 질서를 위협하는 행동이었다. 카이사르는 자신이 호민관의 권리와 공화국의 질서를 지키기 위해 행동한다고 주장하였다. 그의 상대편 역시 공화국을 수호한다는 명분을 내세웠다.
모두가 법과 공공선을 말했지만, 그 해석을 조정할 공통의 절차는 군사적 대결을 막지 못했다. 각자가 자신을 법의 수호자로 선언한 뒤 상대를 불법으로 규정하면, 법은 공동의 기준으로 기능하기 어렵다. 누가 법을 지켰는지를 판단하는 일을 누가 더 강한 군대를 가졌는지가 대신하게 된다.
내전에서 승리한 카이사르는 독재권을 확대하다가 기원전 44년 종신독재관이 되었다. 공화정의 독재관은 본래 비상한 임무를 해결하기 위한 임시 공직이었다. 리비우스가 전하는 킨킨나투스의 이야기는 위기를 해결한 뒤 권력을 반납하는 이상을 보여 준다. 반면 종신독재는 권한이 한시적이어야 한다는 원칙을 사실상 뒤집었다.
카이사르를 암살한 브루투스와 카시우스 등은 공화국을 회복한다고 주장하였다. 그러나 한 사람을 제거하는 것만으로 이미 훼손된 정치 질서가 돌아오지는 않았다. 다시 내전이 벌어졌고, 안토니우스·옥타비아누스·레피두스의 제2차 삼두정치는 새로운 숙청을 시행하였다. 키케로도 그 희생자가 되었다. 법과 시민의 자유를 논했던 그의 머리와 손이 로마의 연단에 전시되었다.
최종 승자인 옥타비아누스는 기원전 27년 아우구스투스라는 칭호를 받았다. 그는 왕이라는 명칭을 피하고 공화정의 공직과 기관을 존속시켰다. 『아우구스투스 업적록』에서는 자신의 우월성을 권위의 차이로 설명하였다. 그러나 군대와 속주, 여러 공직의 권한이 한 사람에게 집중되면서 정치의 실질은 달라졌다.
타키투스는 이 변화를 평화와 안정의 회복 속에서 권력이 집중된 과정으로 바라보았다. 공화정의 기관들이 계속 역할을 했다는 사실과, 최고 권력이 한 사람에게 집중되었다는 사실은 동시에 성립할 수 있다. 로마의 경험이 보여 주는 것은 법률과 공직의 명칭이 남아 있다고 해서 권력 제한의 실질까지 보장되는 것은 아니라는 점이다.
이 경험은 후대의 정치사상에 깊은 영향을 미쳤다. 마키아벨리는 『로마사 논고』에서 로마의 자유를 지탱한 제도와 시민적 역량을 탐구하였다. 몽테스키외는 권력이 다른 권력을 제약해야 한다는 원리를 발전시켰고, 매디슨은 『연방주의자 논고』에서 권력분립과 견제 장치를 논증하였다. 하이에크 역시 법의 지배를 일반적이고 예측 가능한 규칙이 권력의 자의성을 제한하는 상태로 설명하였다. 다수의 지지를 받은 정부도 이러한 제한에서 자유로울 수는 없다.
로마 공화정의 역사를 오늘의 대한민국에 그대로 대입할 수는 없다. 시민권의 범위와 사회구조, 헌법과 사법제도는 근본적으로 다르다. 그러나 권력자가 자신의 목적을 법보다 앞세우고, 시민이 자기편의 승리를 위해 절차의 예외를 용인할 때 발생하는 위험은 여전히 생각해 볼 문제이다. 선거에서 얻은 지지는 권력을 행사할 정당성을 부여하지만, 그 권한의 한계를 마음대로 정할 권리까지 주지는 않는다.
법의 지배는 지지하는 정치인이 수사를 받을 때, 반대하는 사람에게도 방어권을 보장해야 할 때, 다수가 원하더라도 헌법이 허용하지 않는 일을 포기해야 할 때 시험받는다. 내 편에게 불리한 절차도 받아들일 수 있어야 공동의 규칙이 유지된다. 권력의 정당성은 목적의 선함만으로 판단되지 않는다. 권한을 행사하는 수단과 절차 역시 정당해야 한다.
로마 공화정이 남긴 유산은 완벽한 법체계가 아니다. 그것은 권력을 제한하려는 오랜 노력과 그 제한이 무너졌을 때 치른 대가이다. 법률이 많다고 법의 지배가 이루어지는 것은 아니다.
권력자가 법을 이용해 상대를 통제하면서 자신에게는 예외를 허용한다면, 법은 존재해도 권력 제한의 기능은 약해진다. 대한민국의 공화주의를 판단할 기준도 분명하다. 누가 집권했는가에 앞서, 집권한 사람이 어디까지 법의 구속을 받는가를 물어야 한다.
◆ 松山(송산) 정광제
시사 칼럼니스트이자 시인, 역사·철학 연구자. 이승만학당 이사와 철학포럼 리케이온 대표를 역임했다. 현재 한국근현대사연구회 연구고문이자 자유주의작가회의 사무총장으로 활동 중이다. 저서로 시집 ‘하다못해 가슴에라도’외 3권이 있으며 공역 ‘후크고지의 영웅들’과 인문서 ‘신화가 된 조선’ ‘다다미 위의 인문학’ ‘자유주의자의 그람시 읽기’ ‘문학의 세계와 사상’이 있다.
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