국민의힘 유상범 원내운영수석부대표가 7일 국회에서 열린 5월 임시국회 제1차 본회의에서 대한민국헌법 개정안에 관해 의사진행 발언을 마친 뒤 회의장을 빠져나가고 있다. [사진=연합뉴스]

개헌안이 7일 국회 본회의에서 투표 불성립으로 정리되면서 다음 쟁점은 재표결 가능성으로 옮겨가게 됐다. 

국민의힘 의원들이 당론에 따라 본회의장 표결에 참여하지 않으면서 개헌안은 찬반 표 대결이 아닌, 의결정족수 부족으로 투표 자체가 성립하지 않은 것.

부결 아닌 투표 불성립

이번 개헌안은 국회 재적의원 286명 중 3분의 2 이상인 191명 이상 찬성이 필요했다. 국민의힘을 제외한 여야 6당과 무소속 의원 187명이 발의한 안건이었기 때문에, 국민의힘에서 최소 12명 이상의 찬성표가 나와야 통과가 가능한 구조였다. 

국민의힘이 당론에 따라 본회의 표결에 불참하면 의결정족수 미달로 투표가 불성립된다는 전망은 표결 전부터 제기됐다.

따라서 이번 사안은 단순한 “부결”로 정리하기 어렵다. 

부결은 표결이 성립한 뒤 찬성표가 의결 요건에 미치지 못해 안건이 떨어지는 경우다. 반면 투표 불성립은 의결에 필요한 최소 요건을 채우지 못해 표결 자체가 성립하지 않는 경우다. 

이 차이 때문에 개헌안이 완전히 폐기된 것인지, 같은 안건을 다시 다룰 수 있는지, 같은 회기 안에서 재표결이 가능한지가 법적 쟁점으로 남는다.

헌재가 구분한 두 개념

핵심 법리는 국회법 제92조, 이른바 일사부재의 원칙이다. 

국회법 제92조는 “부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의 또는 제출하지 못한다”고 규정한다. 같은 법안이 찬반 표결 끝에 부결됐다면 같은 회기 중 다시 발의하거나 제출하는 것은 원칙적으로 제한된다. 

문제는 투표 불성립을 국회법상 “부결”과 동일하게 볼 수 있느냐다.

이 지점에서 윤석열 전 대통령 탄핵소추안 사례가 참고된다. 

헌법재판소는 윤석열 전 대통령 탄핵심판 결정에서 1차 탄핵소추안이 제418회 정기회에서 투표 불성립됐고, 2차 탄핵소추안은 제419회 임시회에서 발의됐으므로 일사부재의 원칙에 위반되지 않는다고 판단했다. 

헌재는 1차 탄핵소추안을 “부결”이 아니라 “투표 불성립”으로 구분한 것이다.

다만 이 사례를 이번 개헌안의 같은 회기 재표결 근거로 곧바로 가져오기는 어렵다. 

윤석열 전 대통령 탄핵소추안의 경우 1차는 제418회 정기회, 2차는 제419회 임시회에서 다뤄졌다. 

즉 헌재가 인정한 것은 회기를 달리한 재발의였지, 같은 회기 안에서 본회의 차수만 바꾼 재표결 가능성이 아니었다. 

또 1차 탄핵안과 2차 탄핵안은 같은 대통령에 대한 탄핵소추안이라는 점에서는 같았지만 문안과 소추사유 구성도 일부 달랐다.

8일 재표결론의 한계

따라서 민주당의 재표결론은 법리적으로 단순하지 않다. 민주당은 국민의힘 불참으로 투표가 불성립될 경우 다시 본회의를 열 수 있다는 입장을 밝혀 왔다. 

김한규 더불어민주당 원내정책수석부대표는 투표 불성립 시 8일 본회의를 다시 열 수 있고, 6·3 지방선거와 함께 개헌 국민투표를 진행하려면 10일까지 표결돼야 한다고 설명했다.

민주당의 논거는 “투표 불성립은 부결이 아니므로 일사부재 원칙이 적용되지 않는다”는 쪽으로 정리될 수 있다. 이 주장은 일정한 법리적 논거를 갖는다. 헌재도 투표 불성립을 부결과 동일시하지 않았기 때문이다. 

그러나 이 논거가 곧바로 “같은 회기 내 동일 개헌안 재표결 가능”으로 이어지는 것은 아니다. 헌재가 확인한 것은 회기를 달리한 재발의 가능성이었고, 같은 회기 내 동일 안건 재표결 가능성은 아직 확정된 법리라고 보기 어렵기 때문이다.

여기서 회차와 회기를 구분해야 한다. 

제435회 임시회 제1차 본회의에서 투표가 불성립된 뒤 같은 제435회 임시회 제2차 본회의를 여는 것은 회기 변경이 아니다. 단순히 본회의 차수만 달라진 것이다. 

국회법 제92조의 기준은 “회차”가 아니라 “회기”다. 따라서 8일 본회의가 같은 제435회 임시회 안에서 열리는 것이라면 쟁점은 “같은 회기 내 재표결 가능성”이다.

이는 헌재 결정으로 확정된 법리가 아니라 국회의장, 국회사무처, 여야의 의사절차 해석이 충돌할 수 있는 영역이다.

반대로 새 임시회를 다시 소집해 처리하겠다는 의미라면 또 다른 문제가 생긴다. 

국회법상 임시회 소집에는 집회 공고 기간 문제가 따른다. 

투표 불성립 직후 곧바로 새 임시회를 열어 재발의한다는 구성은 법정 공고 기간(3일)과 충돌할 수 있다. 따라서 현실적으로 8일 재표결론은 새 회기 재발의라기보다 같은 회기 내 재상정·재표결 문제로 보는 것이 타당하다.

두 개의 시한, 5월10일과 6월5일

그렇다고 동일한 개헌안이 완전히 무산됐다고 단정하기도 어렵다. 

헌재 결정 취지에 비춰 투표 불성립은 부결과 구분된다. 따라서 회기를 달리한 재발의 또는 재상정 가능성은 남아 있다고 볼 수 있다. 다만 같은 회기 안에서 본회의 차수만 바꿔 다시 표결할 수 있느냐는 별도 쟁점이다. 

결국 이번 투표 불성립의 의미는 “완전한 폐기”라기보다 “같은 회기 내 재표결을 둘러싼 의사절차 논란과 6·3 동시 국민투표 일정의 중대 차질”로 보는 것이 정확하다.

더 중요한 것은 일정이다. 

설령 같은 회기 안에서 재표결이 가능하다고 보더라도, 6·3 지방선거와 국민투표를 동시에 실시하려면 개헌안은 늦어도 5월 10일까지 국회를 통과해야 한다. 민주당도 6·3 지방선거와 함께 개헌안을 국민투표에 부치려면 10일까지 본회의에서 표결돼야 한다고 설명했다.

정리하면 시한은 두 개다. 

첫째, 6·3 지방선거와 국민투표를 동시에 실시하기 위한 정치·실무상 제한선은 5월 10일이다. 

둘째, 공고된 개헌안 자체의 헌법상 국회 의결 제한선은 별도로 존재한다. 

헌법 제130조는 국회가 헌법개정안을 공고된 날부터 60일 이내 의결해야 하고, 의결에는 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하다고 규정한다.

이번 개헌안은 4월 7일 공고된 것으로 확인된다. 중앙선관위는 4월 7일 헌법개정안 공고에 따라 국민투표 준비를 본격 시작했다고 밝혔다. 

이를 기준으로 보면 공고된 개헌안의 60일 국회 의결 기한은 6월 5일까지다. 즉 5월 10일을 넘기면 6·3 동시 국민투표는 어려워지지만, 공고된 개헌안 자체의 국회 의결 가능 기간은 6월 5일까지 남아 있다고 볼 수 있다.

다만 문안을 바꾸거나 새 안건으로 다시 추진할 경우에는 이야기가 달라진다. 

헌법개정안은 국민에게 공고된 안을 국회가 의결하는 구조다. 문안이 달라지면 기존 공고안의 연장이 아니라 새로운 개헌안 절차로 보아야 한다. 

이 경우 발의와 대통령의 20일 이상 공고 절차부터 다시 밟아야 한다.

완전 무산은 아니지만 동시투표는 흔들렸다

정치적으로도 재표결론은 부담을 안는다. 

여권은 “국민의힘이 계엄 통제 개헌을 거듭 막고 있다”고 공세를 이어갈 수 있다. 

그러나 국민의힘은 “투표 불성립된 개헌안을 같은 회기 안에서 다시 밀어붙이는 것 자체가 선거용 개헌”이라고 맞설 수 있다. 

특히 국민의힘 의원들이 당론에 따라 본회의장에 불출석한 상태라면, 재표결을 반복하더라도 의결정족수의 벽은 그대로 남는다.

결론적으로 이번 개헌안 투표 불성립 이후의 쟁점은 하나가 아니다. 

투표 불성립은 부결과 다르다. 그러나 그 차이가 곧바로 같은 회기 내 재표결 가능성을 확정하는 것은 아니다. 헌재가 확인한 것은 회기를 달리한 재발의 가능성이었고, 같은 회기 내 동일 안건 재표결은 국회 의사절차상 별도 쟁점으로 남는다.

따라서 민주당의 재표결론은 “투표 불성립은 부결이 아니다”라는 점에서는 논거가 있지만, “같은 회기 내 동일 개헌안 재표결이 가능하다”는 확정된 법리로 보기는 어렵다. 

더구나 6·3 동시 국민투표를 위해서는 5월 10일까지 국회 의결을 마쳐야 한다. 

공고된 개헌안의 헌법상 의결 기한은 6월 5일까지 남아 있지만, 5월 10일을 넘기는 순간 지방선거 동시 국민투표라는 정치 일정은 사실상 무너진다.