허철훈 중앙선거관리위원회 사무총장이 4월28일 국회에서 열린 정치개혁특별위원회 전체회의에서 의원 질의에 답하고 있다.[사진=연합뉴스]

개헌안 국민투표가 사실상 6.3지방선거 이후로 미뤄졌다. 하지만 중앙선거관리위원회는 전면개정된 국민투표법에 따라 주민등록이 없는 해외 체류자 중 한국 국적자의 투표권을 보장하기 위해 재외투표인 등록신청을 받았다.

한미일보가 5월8일 중앙선관위로부터 확인한 국민투표 재외투표인 등록신청 현황에 따르면, 기존 재외투표인 영구명부 등록자 2만7450명을 제외한 신규 신청자는 496명에 불과했다. 

중앙선관위와 재외공관은 재외국민도 국민투표에 참여할 수 있도록 신청 절차를 안내했지만, 결과만 놓고 보면 신청 실적은 미미했다.

중앙선관위 재외선거 인터넷 신고·신청 시스템은 헌법개정안에 대한 재외국민투표 국외부재자 신고 및 재외투표인 등록신청 기간을 2026년 4월8일부터 4월27일까지로 공지했다. 

선관위 시스템은 “아직 등록하지 않았다면 오늘 신청하라”는 취지의 문구로 재외국민의 신청을 독려했고, 재외국민투표 대상자를 외국에 거주하거나 체류하는 대한민국 국민으로 설명했다.

재외공관도 신청 창구가 여러 개라고 안내했다. 

주시드니 총영사관 안내문은 국외부재자 신고와 재외투표인 등록신청 기간을 2026년 4월8일부터 4월27일까지로 공지하고, 제출 방법으로 중앙선관위 홈페이지, 서면, 전자우편을 제시했다. 

재외투표인 등록신청 역시 홈페이지·서면·전자우편 제출이 가능하다고 안내했다. 겉으로 보면 신청 문은 넓어 보였다. 홈페이지로도 신청할 수 있고, 서면으로도 가능하며, 전자우편 제출도 열려 있었다. 

그러나 실제 신청 구조를 들여다보면 문제는 달라진다. 

핵심은 신청 창구의 개수가 아니라, 제출해야 하는 신고·신청서 양식이 여권번호 기재를 전제로 하고 있었다는 점이다.

실적은 496명

공개된 국민투표 국외부재자신고서·재외투표인 등록신청서 양식에는 여권번호 기재란과 여권번호 기재 안내가 포함돼 있었다. 

주카타르 대한민국 대사관 공지에도 재외국민투표 신고·신청 접수용 전자우편 주소 공고와 함께 국외부재자신고서 및 재외투표인 등록신청서 서식이 첨부돼 있었다.

신청 방식은 여러 갈래였지만, 그 갈래들이 모두 같은 신청서 구조 안에서 작동했다면 얘기는 달라진다. 

홈페이지 신청만 여권번호를 요구한 것이 아니라, 서면과 전자우편 신청도 여권번호 기재를 전제로 한 양식을 통해 이뤄진 셈이다.

문제는 여권번호를 확인자료로 활용하는 것 자체가 아니다. 여권은 재외국민의 본인 확인과 국적 확인 과정에서 중요한 신분 확인 수단이다. 

그러나 여권번호를 확인 수단 중 하나로 활용하는 것과, 여권번호를 신청 절차 전체의 사실상 관문으로 만드는 것은 다르다. 

전자는 행정 편의의 문제일 수 있지만, 후자는 참정권 행사 조건의 문제가 된다.

재외국민 국민투표 제도의 출발점은 여권 소지 여부가 아니다. 국민투표의 주체는 대한민국 국민(국적)이다. 

중앙선관위 시스템도 국외부재자를 주민등록번호가 있는 국민 중 외국에서 투표하려는 사람으로, 재외투표인 등록 대상자를 국내 주민등록번호가 없거나 말소됐고 가족관계등록부에만 등재된 국민으로 설명한다. 

기준은 여권 자체가 아니라 대한민국 국민 여부다.

그렇다면 질문은 분명하다. 

국적 확인 방법이 여권 외에도 존재하는데, 왜 국민투표 신청 절차는 여권번호 중심으로 설계됐는가. 여권번호가 없는 재외국민은 어떤 방식으로 신청할 수 있었는가. 여권번호 미기재 신청은 접수됐는가, 보완 요구됐는가, 반려됐는가. 선관위는 이 부분을 설명해야 한다.

창구보다 양식

선관위와 재외공관은 신청 창구를 열었다고 설명할 수 있다. 실제로 홈페이지·서면·전자우편이라는 형식적 통로는 존재했다. 

그러나 모든 통로가 여권번호 기재를 전제로 한 신청서 양식에 묶여 있었다면, “신청 창구가 열려 있었다”는 설명만으로는 충분하지 않다.

재외공관 안내문은 외국에서 국민투표를 하려는 사람에게 기간 내 신고 또는 신청을 하라고 안내했다. 국외부재자 신고의 제출 방법으로 중앙선관위 홈페이지, 서면, 전자우편을 제시했고, 재외투표인 등록신청도 같은 방식으로 안내했다. 

주시드니 총영사관 안내문은 재외투표인의 경우 투표소에서 신분증명서와 국적 확인에 필요한 서류의 원본을 제시해야 투표할 수 있다고도 설명했다.

이 설명은 오히려 쟁점을 더 선명하게 만든다. 

투표 단계에서 신분증명서와 국적 확인 서류를 요구할 수 있다면, 신청 단계에서 여권번호를 사실상 필수값처럼 요구한 법적 근거는 무엇인가. 

신청 단계와 투표 단계의 확인 절차는 어떻게 구분됐는가. 여권번호가 없는 국민에게는 어떤 대체 확인 절차가 보장됐는가.

선관위가 설명해야 할 대목은 세 가지다.

첫째, 여권번호를 국외부재자 신고와 재외투표인 등록신청의 핵심 기재값으로 둔 법적 근거가 무엇인지다. 

둘째, 여권번호가 없는 재외국민에게 어떤 대체 신청 절차가 보장됐는지다. 

셋째, 신청서와 온라인 시스템을 여권번호 중심으로 설계한 결정이 누구의 지시와 어떤 내부 절차를 거쳐 이뤄졌는지다.

국민투표권은 헌법상 참정권의 영역에 속한다. 

행정기관이 참정권 행사 절차를 설계할 때는 단순한 행정 편의만으로 설명할 수 없다. 

특히 국민투표법 개정의 취지가 재외국민의 국민투표 참여 절차를 제도화하는 데 있었다면, 선관위는 권리 행사 가능성을 넓히는 방향으로 시스템과 신청서 양식을 설계했어야 한다.

누가 결정했나

496명이라는 수치는 이 문제를 단순한 양식 논란으로 볼 수 없게 만든다. 기존 재외투표인 영구명부 등록자 2만7450명을 제외한 신규 신청자가 496명에 그쳤다면, 선관위는 그 원인을 점검해야 한다. 

홍보 부족의 문제인지, 신청 기간의 문제인지, 신청 방식의 문제인지, 아니면 여권번호 중심 설계가 실제 신청을 가로막은 것인지 따져봐야 한다.

물론 신규 신청자가 적었다는 사실만으로 여권번호 요구가 곧바로 신청 저조의 유일한 원인이라고 단정할 수는 없다. 재외국민의 관심 부족, 국민투표 실시 가능성에 대한 불확실성, 짧은 신청 기간, 공관별 안내 차이 등 여러 요인이 함께 작용했을 수 있다. 

그러나 신청서 양식 자체가 여권번호 기재를 전제로 하고 있었다면, 낮은 신청 실적과 신청 구조 사이의 관련성은 반드시 검증해야 한다.

선관위가 신청 창구를 열었다는 설명과 신규 신청자가 496명에 그친 결과 사이에는 큰 간극이 있다. 

이 간극을 설명하지 못하면 선관위의 안내는 “신청 가능”이라는 형식적 설명에 머물 수밖에 없다. 재외국민 전체에게 열린 제도였는지, 아니면 여권번호를 기재할 수 있는 사람에게만 실질적으로 열린 제도였는지 확인해야 한다.

더 중요한 것은 책임 구조다. 

신청서 양식은 우연히 만들어지는 문서가 아니다. 온라인 시스템도 마찬가지다. 

어떤 정보를 필수값으로 둘지, 어떤 정보를 선택값으로 둘지, 미기재 시 접수할지 보완 요구할지, 대체 서류를 인정할지 여부는 모두 행정 설계의 영역이다. 

따라서 “여권번호 중심 신청 구조”가 만들어진 배경에는 결정 주체와 절차가 있을 수밖에 없다.

선관위는 이 결정이 법령에 따른 것인지, 내부 지침에 따른 것인지, 실무상 편의에 따른 것인지 밝혀야 한다. 

법령상 근거가 있다면 해당 조항과 해석 기준을 공개하면 된다. 내부 지침이 있다면 그 지침의 작성 주체와 시행 시점을 설명하면 된다. 실무상 편의였다면 왜 참정권 행사 절차에서 대체 수단을 충분히 마련하지 않았는지 답해야 한다.

쟁점은 권리다

이번 논란의 본질은 여권번호 하나가 아니다. 국가가 국민의 직접 참정권 행사 절차를 어떻게 설계했는가의 문제다. 

국적 확인 방법이 여권 외에도 존재하는데 왜 여권번호가 사실상의 관문처럼 작동했는지, 그 판단을 누가 내렸는지, 그 지시가 법률과 규칙에 근거했는지가 핵심이다.

선거관리의 신뢰는 결과가 아니라 절차에서 나온다. 

국민투표권은 국가 구성원인 국민이 헌법질서의 중대 사안에 직접 의사를 표시하는 권리다. 

그 권리가 신청서의 여권번호 기재란 하나에서 막힐 수 있다면, 선관위는 “가능하다”는 안내가 아니라 “어떤 조건에서 가능하고, 어떤 경우 대체 절차가 있는지”를 설명해야 한다.

선관위는 재외국민 국민투표 신청 제도를 홍보했다. 재외공관도 신청 기간과 제출 방법을 공지했다. 하지만 실적은 신규 신청 496명에 그쳤다. 

그 숫자가 말하는 것은 단순한 무관심일 수도 있고, 제도 설계의 실패일 수도 있다. 그래서 더더욱 설명이 필요하다.

결국 질문은 하나다. 

선관위가 연 것은 재외국민 전체를 위한 신청 창구였는가, 아니면 여권번호를 기재할 수 있는 재외국민에게만 실질적으로 열린 창구였는가. 

기존 영구명부 2만7450명을 제외한 신규 신청자가 496명에 그친 상황에서, 선관위는 여권번호 중심 신청 구조의 법적 근거와 대체 절차, 그리고 결정 책임을 국민 앞에 밝혀야 한다.