[분석] 미국이 전작권 전환을 주저하는 이유

제이비어 브런슨 주한미군사령관(왼쪽부터), 미셸 스틸 주한미국대사, 제임스 김 암참 회장이 10월21일 서울 용산구 몬드리안 서울이태원에서 열린 주한미국상공회의소 오찬 간담회에서 기념촬영을 하고 있다. [사진=연합뉴스]

미국은 왜 한국의 전시작전통제권(전작권) 전환에 신중한 태도를 보이는 것일까. 한국군의 작전 수행능력에 대한 의구심 때문인가, 아니면 미국의 전략적 이해관계 때문인가.

피트 헤그세스 미 전쟁부 장관과 제이비어 브런슨 주한미군사령관, 미셸 박 스틸 주한 미국대사의 최근 발언을 종합하면 그 배경에는 ‘동맹 현대화(Alliance Modernization)’라는 보다 큰 전략적 변화가 자리하고 있다.

미국은 한국군이 북한의 재래식 위협에 대한 방어를 주도하기를 원한다. 동시에 주한미군의 인도태평양 전략상 역할을 확대하고 한국의 군사기지와 방위산업 기반을 역내 군수지원 체계에 활용하려 한다.

문제는 두 목표를 조화시킬 새로운 지휘·작전·군수체계를 구축하는 일이다. 전작권 전환 이후에도 한반도 방위에 필요한 미군의 지원을 유지하면서 역내 군사력 운용의 유연성을 확보해야 하기 때문이다.

이는 전작권 전환이 단순한 ‘자주국방’이라는 정치적 구호만으로 설명될 수 없음을 보여준다. 한국과 미국의 군사적 이익이 만나는 공통분모를 찾고, 동맹의 기본은 유지하되 운영 방식을 바꾸는 과정이라는 의미다.

피트 헤그세스 미국 국방장관이 30일(현지시간) 싱가포르 샹그릴라 호텔에서 열린 '샹그릴라 대화'에서 발언하고 있다. [사진=로이터/연합뉴스]헤그세스의 ‘선택권’과 브런슨의 ‘새 기준’

헤그세스 장관은 5월30일 싱가포르 샹그릴라 대화에서 한국의 조속한 전작권 전환 의지를 환영했다. 그는 동맹국이 더 빠르게 통제권을 확보하려는 것은 ‘신선한 변화’라고 평가하면서도 미군이 수십 년 동안 수행해 온 작전계획과 책임을 존중하는 ‘균형’이 필요하다고 밝혔다.

특히 전작권 전환이 한국과 미국 모두에 더 많은 ‘선택권(optionality)’을 제공할 것이라는 발언이 주목된다. 전작권 전환을 한국의 군사적 주도권 확대뿐 아니라 미국에도 새로운 작전상 선택의 여지를 제공하는 변화로 평가한 것이다.

브런슨 사령관 역시 10월14일 워싱턴에서 열린 골드 국제전략연구소 세미나에서 전작권 전환에 찬성한다고 밝혔다. 그러나 변화한 위협과 작전계획에 따라 충족해야 할 ‘새로운 기준’이 생겼다고 강조했다.

북한의 미사일 능력 발전 등을 반영해야 한다는 취지였다. 이에 정빛나 국방부 대변인은 10월15일 개인적 견해임을 전제로 ‘골대를 계속 옮긴다면 전작권 전환은 영원히 할 수 없다’고 지적했다.

미국 고위 당국자는 10월20일 전작권 전환의 기본 요건은 바뀌지 않았다고 설명했다. 다만 안보 위협이 과거 어느 때보다 빠르게 변화하고 있다고 강조했다.

미국이 기존 합의를 공식적으로 변경한 것은 아니다. 그러나 합의된 조건을 실제로 충족했는지 평가하는 과정에서 변화한 위협과 작전계획이 반영될 수 있다는 점은 확인된다.

미국은 전환의 원칙에는 동의하면서도 시기와 군사적 준비태세에 대해서는 신중한 입장을 보이고 있는 것이다.

전작권 전환과 동맹 현대화의 연결고리

이러한 미국의 태도를 이해하려면 1월23일 발표한 ‘2026 국가국방전략(NDS)’을 살펴볼 필요가 있다.

미국은 한국이 북한 억제의 주도적 책임을 맡을 능력이 있다고 평가했다. 미국은 ‘핵심적이지만 보다 제한적인 지원’을 제공하는 방향을 제시했다.

한국군의 대북 방어 책임 확대가 미국의 한반도 군사태세를 재조정하려는 이익에 부합한다고도 명시했다.

이것이 동맹 현대화의 중요한 출발점이다. 한국군은 북한에 대한 재래식 방어의 주도적 역할을 확대하고, 미국은 한반도 방위 공약을 유지하면서 역내 군사력 운용의 유연성을 높이는 방향이다.

그러나 전작권을 전환한다고 해서 한미연합방위체제의 모든 지휘권이 한국에 넘어오는 것은 아니다.

현재 브런슨 사령관은 한미연합군사령관과 주한미군사령관, 유엔군사령관을 겸하고 있다. 전작권 전환 이후에는 한국군 장성이 미래연합군사령관을 맡고, 주한미군사령부와 유엔군사령부는 별도 지휘체계로 유지된다.

한국군이 연합방위를 주도하더라도 미국은 자국 군대에 대한 국가적 지휘권을 유지한다. 전작권 전환은 한미연합군의 지휘구조를 바꾸는 것이지 미군 전체의 지휘권을 한국에 이양하는 조치가 아니다.

그렇다면 북한의 군사적 도발과 대만해협의 위기가 동시에 발생할 경우 어떻게 될까.

한국군 주도의 연합사는 북한에 대응하기 위해 미군의 전력과 군수지원을 필요로 할 수 있다. 반면 미국은 인도태평양의 다른 지역에서 미군 전력을 운용해야 할 상황에 놓일 수 있다.

전력 운용과 군수지원의 우선순위를 어떻게 조정할 것인지가 문제가 되는 것이다.

미국 의회도 이 문제를 주시하고 있다. 2026회계연도 국방수권법 제1268조는 한미 양국이 합의한 계획에서 벗어나는 방식으로 전작권을 전환할 경우, 미국의 국가안보 이익에 부합한다는 국방장관의 의회 인증과 관련 평가 등 별도의 절차를 요구한다.

여기에는 미래연합군사령부와 유엔군사령부의 지휘관계, 미일동맹과의 작전 충돌 방지, 인도태평양 지역에 미치는 군사적 위험 등이 포함된다.

모든 전작권 전환에 새로운 승인 요건을 부과한 것은 아니다. 그러나 미국이 전작권 전환을 한반도 방위에만 국한하지 않고 역내 군사전략과 연결해 검토하고 있다는 사실을 보여준다.

미국의 신중론을 이해하는 중요한 단서다.

미셸 스틸 주한미국대사가 10월21일 서울 용산구 몬드리안 서울이태원에서 열린 주한미국상공회의소(암참) 오찬 간담회에서 특별 연설을 하고 있다. [사진=연합뉴스]

한국 저장 탄약, 필리핀 실사격에 활용

동맹 현대화의 또 다른 축은 한반도의 전략적 활용 가치다.

로널드 클라크 미 태평양육군사령관은 10월18일(현지시간) 영국 파이낸셜타임스(FT)에 보도된 인터뷰에서 미국 본토의 장거리 정밀타격 무기와 한국에서 가져온 탄약을 필리핀으로 이동시켜 실사격 훈련에 사용한 사례를 공개했다.

한국에 저장된 군수물자가 이미 인도태평양의 다른 지역에서 미군 훈련에 활용됐다는 의미다. 다만 탄약의 소유권과 반출에 관한 협의 절차는 공개되지 않았다.

이 사례는 한반도의 병참거점 가치가 단순한 가설에 머물지 않음을 보여준다.

10월21일 서울에서 열린 주한미국상공회의소(암참) 간담회에서도 같은 방향의 논의가 이어졌다.

브런슨 사령관은 미국의 군사력과 한국의 제조업 역량을 결합한 동맹 공급망 구축을 강조했다. 한국 조선소에서 미 군함을 신속하게 수리해 작전에 복귀시키는 능력도 군사적 억제력과 연결했다.

그는 한국 방위라는 주한미군의 기본 임무는 변하지 않았다고 강조했다. 그러나 군사력의 유지와 보급 방식은 새로운 안보환경에 맞춰 발전해야 한다는 입장이다.

같은 행사에서 스틸 대사는 한국이 더 이상 미국의 보호만 받는 나라가 아니라며 미국과 함께 인도태평양 지역에서 주도적인 역할을 해야 한다고 밝혔다. 중국을 역내 최대 위협으로 지목하면서 양국의 긴밀한 협력도 강조했다.

브런슨의 군수지원 구상과 스틸의 역내 역할 확대 요구는 미국이 한국의 군사기지뿐 아니라 조선·방산·제조업 기반까지 동맹의 전략적 자산으로 인식하고 있음을 보여준다.

이런 변화가 실질적인 의미를 갖는 상황은 대만해협의 군사적 충돌이다.

양안사태가 발생하더라도 한국군의 직접적인 전투 참여에는 상당한 제약이 따른다. 북한의 군사적 위협이 상존하고 해외 군사작전 참여에는 별도의 정치적·법적 판단이 필요하기 때문이다.

미 의회조사국(CRS)은 3월16일 보고서에서 양안사태 때 한국군의 직접적 역할은 불확실하다고 평가했다. 반면 한국이 북한의 군사적 위협을 계속 억제하면서 미군에 군수지원이나 정찰 등 간접적인 지원을 제공할 가능성은 제시했다.

한국군이 한반도 방위에 집중하고, 미국은 한국의 항만·공항과 군수·정비 능력을 역내 군사작전에 활용하는 형태가 가능한 것이다.

다만 이러한 병참거점 활용이 전작권 전환을 지연시키는 직접적인 원인이라는 증거는 확인되지 않았다. 전작권 전환과 주한미군의 전략적 유연성은 서로 영향을 주지만 동일한 문제는 아니다.

한미 국익의 공통분모는 어디인가

결국 미국이 전작권 전환에 신중한 이유는 지휘권 자체를 한국에 넘기는 데 대한 거부감보다는 전환 이후 한미연합방위체제가 어떻게 작동할 것인지에 관한 문제로 해석할 수 있다.

한국군이 북한에 대한 재래식 방어를 주도하는 한편, 미국은 주한미군의 인도태평양 전략상 운용 여력을 확대하려 한다. 전작권 전환 이후 달라질 지휘체계가 두 가지 임무를 동시에 수행할 수 있어야 한다는 것이다.

그러나 양국의 이해관계가 완전히 일치하는 것은 아니다.

한국에는 북한의 위협에 대응하는 군사력과 미국의 확장억제 공약 유지가 우선이다. 미국에는 한반도 방위와 함께 중국을 비롯한 역내 위협에 대응할 전략적 유연성도 중요하다.

특히 한국 내 미군기지의 역내 활용 문제는 민감하다.

한미 양국은 2006년 주한미군의 전략적 유연성 필요성을 인정하면서도 한국민의 의사에 반해 한국이 동북아 지역분쟁에 연루되지 않는다는 한국의 입장을 미국이 존중하기로 합의했다.

한국군의 직접 참전과 미군기지를 이용한 군수지원은 구분해야 한다. 군수지원 역시 분쟁 연루 위험을 수반할 수 있지만, 모든 군수활동에 한국이 자동적인 거부권을 갖는다는 의미는 아니다. 작전의 성격과 기지 사용에 관한 양국의 협의 범위를 구체적으로 따져야 한다.

미국의 전략적 유연성이 확대될수록 한국의 방위 우선순위와 기지 사용에 관한 결정권 역시 분명해져야 하는 이유다.

전작권 전환을 단순한 자주국방의 완성으로 설명하기 어려운 것도 이 때문이다.

한국은 군사적 주도권 확대와 안정적인 연합방위체제를 원한다. 미국은 한국의 방위 책임을 확대하면서 주한미군의 역할과 운용 방식을 재조정하려 한다.

양국이 추구하는 목표에는 차이가 있지만 강력한 대북 억제와 안정적인 동맹 유지라는 공통의 이익도 존재한다.

미국의 전작권 전환 신중론은 이러한 전략적 변화와 함께 살펴야 한다. 전환 조건의 충족 여부를 검증하는 동시에 새로운 지휘체계 아래에서 한반도 방위와 역내 작전의 연속성을 확보해야 하는 과제가 있기 때문이다.

전작권 전환은 한국이 미국의 군사적 영향력에서 벗어나는 과정도, 미국이 한국 방위에서 손을 떼는 과정도 아니다. 변화한 안보환경에 맞춰 양국의 책임과 권한, 군사적 이익을 다시 조정하는 과정이다.

동맹의 기본은 유지하되 운영 방식은 바뀌는 것이다.

따라서 전작권을 언제 넘겨받느냐 못지않게 중요한 것은 전환 이후 한국이 어떤 권한을 행사하고 미국이 어떤 책임을 유지할 것인가다.

전작권 전환의 성패는 이양 시점만으로 판단할 수 없다. 한미 양국이 달라진 군사적 이해관계 속에서 공통의 이익과 작전 수행의 원칙을 얼마나 명확하게 합의하느냐에 달려 있다.

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