[로마 공화정으로 보는 대한민국: 松山] ⑨민주주의는 지도자를 어떻게 평가하는가?

기원전 431년부터 404년까지 아테네와 스파르타가 그리스 세계의 패권을 두고 싸운 ‘펠로폰네소스 전쟁’ [이미지=그리스관광청]

민주주의는 훌륭한 지도자를 우상으로 만드는 제도가 아니다. 오히려 권력을 가진 사람을 끊임없이 감시하고 평가하는 정치제도이다. 왕정에서는 왕이 국가의 주인이었다. 귀족정에서는 소수 귀족이 국가를 운영하였다. 그러나 민주주의에서는 시민이 국가의 주인이다. 

따라서 지도자는 국가의 주인이 아니라 시민으로부터 권한을 위임받은 공직자일 뿐이다. 권력은 시민에게서 나오며, 지도자는 그 권력을 일정 기간 맡아 행사하는 사람이다. 이것이 민주주의가 이전의 정치체제와 근본적으로 다른 이유이다.

오늘날 많은 사람들은 선거를 민주주의의 핵심이라고 생각한다. 물론 선거는 중요하다. 그러나 아테네 시민들은 선거보다 더 중요한 것이 있다고 믿었다. 바로 지도자를 계속 평가하는 일이었다. 훌륭한 지도자를 뽑는 것만으로는 민주주의가 유지되지 않는다. 

권력을 맡긴 뒤에도 시민이 지도자를 감시하고, 정책을 검토하며, 필요하면 책임을 묻는 과정이 계속되어야 한다. 민주주의는 선거에서 끝나는 제도가 아니라 선거 이후부터 시작되는 정치였다.

법관은 추첨으로, 장군은 선거로 선발

그래서 아테네 사람들은 지도자를 신뢰하면서도 동시에 의심했다. 뛰어난 능력을 가진 사람에게 국가를 맡길 수는 있지만, 그가 시민 위에 군림해서는 안 된다고 생각했다. 권력이 오래 지속되면 누구나 유혹에 빠질 수 있다는 사실을 경험으로 알고 있었기 때문이다. 

민주주의는 인간을 완전한 존재로 보지 않는다. 누구든 권력을 가지면 잘못할 수 있다는 전제에서 출발한다. 지도자를 끊임없이 평가하는 이유도 여기에 있었다.

아테네 민주주의를 단순히 ‘모든 것을 투표로 결정한 정치’라고 생각하는 경우가 많다. 그러나 실제 모습은 훨씬 복잡했다. 아테네는 공직의 성격에 따라 선출 방법을 달리하였다. 행정과 사법을 담당하는 상당수의 공직은 추첨으로 선발하였다. 

특정 가문이나 부유한 계층이 권력을 독점하지 못하도록 하기 위해서였다. 시민이라면 누구에게나 공직을 맡을 기회를 주는 것이 민주주의의 평등 원칙에 부합한다고 보았기 때문이다.

반면 군대를 지휘하는 스트라테고스(Strategos), 즉 장군은 추첨이 아니라 선거로 뽑았다. 이유는 단순했다. 전쟁은 운으로 맡길 수 있는 일이 아니었기 때문이다. 장군에게는 군사 경험과 전략적 판단, 시민들의 신뢰가 필요했다. 따라서 시민들은 연설과 토론을 통해 후보자의 능력을 검증한 뒤 직접 투표하였다.

이 사실은 아테네 민주주의의 중요한 특징을 보여준다. 아테네는 평등을 강조했지만 능력까지 부정하지는 않았다. 모든 시민에게 정치 참여의 권리는 평등하게 주어졌지만, 국가의 운명을 책임지는 자리에는 검증된 능력을 요구하였다. 민주주의는 무조건적인 평등이 아니라, 평등한 기회와 능력에 대한 평가를 함께 추구했던 것이다.

아테네 민주주의를 대표하는 지도자는 단연 페리클레스이다. 그는 기원전 443년부터 429년까지 거의 매년 스트라테고스로 선출되었다. 무려 15년 이상 시민들의 선택을 받은 셈이다. 이것만 보면 마치 한 사람이 권력을 독점한 것처럼 보일 수도 있다. 

그러나 실제로는 정반대였다. 그는 세습 군주도 아니었고, 독재자도 아니었다. 해마다 시민들의 신임을 다시 받아야 했으며, 언제든 선거에서 패하면 권력을 잃을 수 있었다.

역사가 투키디데스는 ‘펠로폰네소스 전쟁사’에서 페리클레스를 높이 평가하였다. 그는 “아테네는 명목상으로는 민주정이었지만, 실제로는 가장 뛰어난 한 사람의 지도 아래 운영되었다”라고 기록하였다. 

아테네의 황금기를 이끈 페리클레스 [이미지=내셔널지오그래픽] 

이 말은 민주주의를 부정한 것이 아니라, 시민들이 가장 유능한 지도자를 반복해서 선택했다는 뜻이다. 페리클레스는 뛰어난 웅변가였을 뿐 아니라, 재정을 안정시키고 해군을 강화했으며, 델로스 동맹을 기반으로 아테네를 에게해 세계의 중심으로 성장시켰다. 그의 지도력은 단순한 인기에서 나온 것이 아니라 지속적인 정치적 성과 위에서 평가받았다.

그러나 아무리 위대한 지도자라도 시민의 평가에서 벗어날 수는 없었다. 페리클레스 역시 민회에서 정책을 설명해야 했고, 반대파의 비판에 답해야 했으며, 전쟁이 불리해지면 시민들의 거센 공격을 받았다. 

민주주의에서 지도자의 권위는 법이나 혈통에서 나오는 것이 아니라 시민의 신뢰에서 나온다. 그리고 그 신뢰는 영원하지 않았다. 아테네 민주주의는 영웅을 존경할 수는 있었지만, 영웅을 시민 위에 올려놓지는 않았다.

아테네 시민들은 지도자를 선출하는 것만큼이나 공직을 맡을 자격이 있는지를 중요하게 생각하였다. 선거에서 많은 표를 얻었다고 해서 곧바로 공직을 수행할 수 있는 것은 아니었다. 공직은 개인의 명예를 위한 자리가 아니라 시민 전체를 위해 봉사하는 자리였기 때문이다. 따라서 아테네 민주주의는 선출 이전부터 지도자를 검증하는 절차를 마련해 놓았다.

공직 적격 심사 운영한 아테네

그 제도가 바로 도키마시아(Dokimasia)였다. 오늘날로 말하면 공직 적격 심사에 해당한다. 새로 선출되거나 추첨으로 뽑힌 공직자는 시민들 앞에서 자신의 자격을 공개적으로 검증받아야 했다. 이는 특정 정파가 비밀리에 실시하는 심사가 아니었다. 누구든지 이의를 제기할 수 있었고, 공동체의 기준에 맞지 않는다고 판단되면 공직을 맡을 수 없었다.

도키마시아는 후보자의 능력을 시험하는 제도가 아니었다. 그보다 먼저 시민으로서의 의무를 제대로 수행했는지를 확인하는 절차였다. 부모를 제대로 봉양했는가, 병역 의무를 성실히 이행했는가, 신전을 훼손하거나 국가의 법을 어긴 적은 없는가, 국가에 갚지 않은 채무는 없는가 등을 공개적으로 확인하였다. 

오늘날의 시각에서는 사생활에 대한 간섭처럼 보일 수도 있지만, 당시 아테네 사람들은 공직자의 사적인 삶과 공적인 책임을 분리하지 않았다. 가정을 책임지지 못하는 사람이 국가를 책임질 수는 없다고 생각했던 것이다.

아테네 민주주의는 공직을 권력으로 이해하지 않았다. 공직은 시민이 잠시 맡기는 공적인 임무였다. 그래서 대부분의 공직은 임기가 1년으로 제한되었고, 같은 직책을 계속 맡는 일도 엄격하게 제한되었다. 권력이 한 사람에게 오래 집중되면 민주주의가 흔들릴 수 있다고 생각했기 때문이다.

장군은 예외였다. 전쟁에서는 경험과 연속성이 중요했기 때문에 스트라테고스는 시민들의 신임을 얻으면 여러 차례 연임할 수 있었다. 페리클레스가 오랫동안 장군으로 선출될 수 있었던 것도 이러한 제도 덕분이었다. 그러나 이것은 법으로 보장된 권리가 아니라 시민들의 신뢰가 계속 유지되었기 때문에 가능한 일이었다. 신뢰가 사라지는 순간 그의 권력도 함께 끝나는 것이 민주주의의 원칙이었다.

이처럼 아테네 민주주의는 두 가지 원칙을 동시에 지키려고 하였다. 첫째는 유능한 사람에게 국가를 맡긴다는 것이었고, 둘째는 그 누구도 영원히 권력을 가질 수 없도록 하는 것이었다. 능력은 인정하되 권력은 제한하는 것, 이것이 아테네가 추구한 지도자 평가의 기본 원리였다.

오늘날 선거에서 낙선하면 정치적 평가가 끝났다고 생각하는 경우가 많다. 그러나 아테네에서는 임기가 끝난 뒤가 오히려 진짜 평가의 시작이었다. 모든 공직자는 에우튀나(Euthyna)라는 결산 심사를 받아야 했다. 공직을 수행하는 동안 권한을 남용하지는 않았는지, 공금을 사적으로 사용하지는 않았는지, 법을 위반한 사실은 없는지를 시민들이 조사하였다.

에우튀나는 단순한 회계 감사가 아니었다. 시민 누구나 공직자의 잘못을 고발할 수 있었고, 문제가 확인되면 재판으로 이어질 수 있었다. 공직자는 자신의 모든 행위를 시민 앞에서 설명해야 했다. 권력은 행사하는 순간 끝나는 것이 아니라, 행사한 뒤에도 책임을 져야 한다는 원칙이 제도 속에 담겨 있었던 것이다.

이러한 제도는 민주주의가 단순히 다수결로 운영되는 정치가 아니라는 사실을 보여준다. 지도자를 뽑는 것보다 더 중요한 것은 지도자가 권력을 어떻게 사용했는지를 끝까지 확인하는 일이었다. 시민은 선거일 하루만 주권자가 되는 것이 아니었다. 공직자가 임기를 마칠 때까지 감시하고 평가하는 존재였다. 아테네 민주주의는 바로 이러한 지속적인 시민의 통제 위에서 유지되었다.

그러나 아무리 치밀한 제도를 마련해도 모든 문제를 해결할 수는 없었다. 아테네 시민들은 또 하나의 질문 앞에 서게 되었다. 권력이 지나치게 커진 지도자는 어떻게 해야 하는가? 이 질문에 대한 답으로 만들어진 제도가 바로 도편추방제였다.

아테네 시민들은 한 가지 사실을 누구보다 잘 알고 있었다. 아무리 훌륭한 지도자라도 권력이 오래 지속되면 민주주의를 위협할 수 있다는 점이었다. 실제로 아테네는 민주정을 세우기 전에 참주(僭主) 정치와 귀족 정치의 혼란을 경험하였다. 시민들은 독재가 하루아침에 만들어지는 것이 아니라, 뛰어난 지도자에게 권력이 조금씩 집중되면서 시작된다는 사실을 역사 속에서 배웠다.

그래서 아테네 민주주의는 권력을 행사한 뒤 처벌하는 것보다 권력이 지나치게 커지는 것을 미리 막는 데 더 많은 관심을 기울였다. 범죄를 저지른 사람만 처벌하는 것으로는 민주주의를 지킬 수 없다고 생각했던 것이다. 지도자의 능력은 인정하되, 그 능력이 시민의 자유를 위협하는 수준까지 커지는 것은 허용하지 않았다.

도편추방제 통해 고인물 빼내

도편추방제는 오늘날에도 아테네 민주주의를 상징하는 대표적인 제도로 알려져 있다. 시민들은 해마다 필요하다고 판단하면 민회를 열어 도편추방을 실시할 것인지 먼저 결정하였다. 실시가 결정되면 시민들은 도자기 조각인 오스트라콘(Ostrakon)에 추방하기를 원하는 사람의 이름을 적었다.

기록에 따르면 최소 6000표 이상이 모여야 효력이 발생하였다. 가장 많은 표를 받은 사람은 특별한 범죄를 저지르지 않았더라도 10년 동안 아테네를 떠나야 했다. 다만 그의 재산은 몰수되지 않았고, 가족도 처벌받지 않았다. 추방 기간이 끝나면 시민권을 회복하고 다시 돌아올 수도 있었다.

이 점에서 도편추방제는 형벌이라기보다 정치적 예방 장치였다. 독재가 시작된 뒤에 혁명을 일으키는 것보다, 권력이 지나치게 커질 가능성이 있는 인물을 미리 정치무대에서 물러나게 하는 것이 국가를 위해 더 안전하다고 판단한 것이다.

오늘날의 시각으로 보면 다소 극단적인 제도처럼 보인다. 그러나 당시 아테네 시민들에게는 민주주의를 지키기 위한 최후의 안전장치였다.

도편추방제의 가장 유명한 사례는 테미스토클레스이다. 그는 기원전 480년 살라미스 해전에서 페르시아 함대를 격파하여 그리스를 구한 영웅이었다. 그는 은광에서 얻은 수입으로 대규모 함대를 건설하자고 주장했고, 그 결정은 훗날 아테네를 구하는 밑거름이 되었다.

살라미스 해전의 승리는 그리스 문명의 운명을 바꾸었다는 평가를 받는다. 만약 그 전투에서 페르시아가 승리했다면 아테네 민주주의도 오래 지속되기 어려웠을 것이라는 견해가 적지 않다. 그만큼 테미스토클레스의 공적은 절대적이었다.

그러나 전쟁이 끝난 뒤 그의 정치적 영향력은 점점 커졌다. 시민들 사이에서는 그가 지나치게 강력한 지도자가 되고 있다는 우려가 나타나기 시작했다. 결국 그는 기원전 471년경 도편추방을 당하였다.

흥미로운 점은 그가 무능해서 추방된 것이 아니라는 사실이다. 오히려 너무 유능했기 때문에 시민들이 경계했던 것이다. 민주주의는 지도자의 능력을 존중하지만, 그 능력이 권력의 독점으로 이어질 가능성까지 인정하지는 않았다.

도편추방제는 때로는 민주주의의 성숙함을 보여주었지만, 때로는 시민 감정의 한계를 드러내기도 하였다. 그 대표적인 인물이 아리스테이데스이다.

그는 청렴한 정치인으로 이름이 높았고, 동시대 사람들로부터 ‘정의로운 사람’이라는 별명을 얻었다. 플루타르코스의 ‘영웅전’에는 유명한 일화가 전해진다. 글을 모르는 한 시민이 우연히 아리스테이데스에게 다가와 자신의 도편에 ‘아리스테이데스’라는 이름을 대신 써 달라고 부탁했다.

아리스테이데스가 웃으며 이유를 묻자 그 시민은 이렇게 대답했다고 한다.

“그 사람을 개인적으로 싫어하는 것은 아닙니다. 하지만 어디를 가도 모두가 그를 ‘정의로운 사람’이라고 부르는 것이 듣기 싫습니다.”

이 이야기가 실제 있었는지 여부를 단정하기는 어렵다. 그러나 플루타르코스가 이 일화를 기록한 이유는 분명하다. 민주주의는 이성만으로 움직이지 않는다. 질투와 피로감, 감정과 여론 역시 정치를 움직이는 힘이 될 수 있다는 사실을 보여주기 위해서였다.

결국 아리스테이데스 역시 도편추방을 당하였다. 훗날 페르시아의 재침이 닥치자 시민들은 그의 능력을 다시 필요로 했고, 추방을 해제하여 아테네로 불러들였다. 이 사건은 민주주의가 스스로 잘못을 수정할 수 있는 장점을 보여주는 동시에, 시민의 판단 역시 언제든 오류를 범할 수 있음을 보여주는 사례이기도 하였다.

민주주의가 지도자를 평가하는 다섯 가지 기준

아테네 민주주의는 완전한 정치제도가 아니었다. 그러나 지도자를 평가하는 기준만큼은 상당히 분명하였다. 첫째는 능력이었다. 전쟁을 지휘하는 장군은 추첨이 아니라 선거로 선출하였다. 국가의 안전은 우연에 맡길 수 없다고 보았기 때문이다. 

둘째는 시민으로서의 품성이었다. 도키마시아를 통해 병역 의무를 다했는지, 부모를 봉양했는지, 국가에 대한 의무를 성실히 이행했는지를 살폈다. 셋째는 공직 수행 능력과 책임이었다. 임기가 끝난 뒤에는 에우튀나를 통해 공금 사용과 직무 수행을 철저히 점검하였다. 

넷째는 법의 준수였다. 지도자라고 해서 법 위에 설 수는 없었다. 민회와 법정은 필요하면 누구에게나 책임을 물을 수 있었다. 마지막은 시민의 신뢰였다. 아무리 뛰어난 업적을 남겼더라도 시민의 신임을 잃으면 더 이상 지도자의 자리에 머물 수 없었다.

이 다섯 가지 기준은 오늘날에도 낯설지 않다. 민주주의는 지도자를 신격화하지 않는다. 시민의 신뢰를 바탕으로 권한을 부여하고, 그 권한이 올바르게 행사되었는지를 다시 시민이 평가하는 정치체제이다. 권력은 개인의 소유물이 아니라 시민이 잠시 맡겨 둔 공적인 책임이라는 생각이 아테네 민주주의의 바탕에 깔려 있었다.

아테네 민주주의가 남긴 가장 중요한 유산 가운데 하나는 지도자의 지위를 근본적으로 바꾸었다는 점이다. 이전 시대의 왕은 국가 그 자체였다. 왕의 권위는 혈통과 신성성에서 비롯되었으며, 백성은 그 권위에 복종해야 했다. 그러나 아테네에서는 지도자도 시민 공동체의 한 구성원이었다. 지도자는 시민들의 선택으로 권한을 얻었고, 시민들의 판단에 따라 언제든 그 권한을 잃을 수 있었다.

물론 현실은 항상 이상과 같지 않았다. 뛰어난 웅변가가 여론을 움직이기도 했고, 부유한 가문이 정치에 큰 영향을 미치기도 했다. 그럼에도 불구하고 아테네는 권력의 정당성이 시민에게 있다는 원칙만큼은 끝까지 포기하지 않았다. 민주주의는 완벽한 지도자를 전제로 하지 않는다. 오히려 완벽한 인간은 없다는 사실을 인정하기 때문에 지도자를 끊임없이 감시하고 평가하는 제도를 발전시켰다.

이러한 점에서 민주주의는 사람을 믿는 정치이면서도, 동시에 사람을 지나치게 믿지 않는 정치였다. 지도자가 훌륭할수록 더 큰 권력을 주는 것이 아니라, 훌륭한 지도자일수록 더욱 시민의 통제를 받아야 한다고 생각하였다. 권력은 신뢰의 결과이지만, 통제의 대상이기도 하다는 사실을 아테네 민주주의는 일찍부터 이해하고 있었던 것이다.

그러나 여기에서 또 하나의 질문이 남는다. 시민이 지도자를 평가한다면, 시민의 판단은 언제나 옳은 것일까?

아테네 민주주의는 지도자를 평가하는 다양한 제도를 만들었지만, 그 제도를 운용하는 주체는 결국 시민이었다. 시민이 충분한 정보와 이성을 바탕으로 판단할 때 민주주의는 안정적으로 작동하였다. 

그러나 감정과 선동, 공포와 질투가 시민의 판단을 지배하면 같은 제도도 전혀 다른 결과를 낳을 수 있었다. 테미스토클레스와 아리스테이데스의 사례는 이러한 가능성을 이미 보여 주었다.

바로 이 지점에서 아테네 민주주의는 가장 어려운 과제와 마주하게 된다. 지도자를 통제하는 제도는 만들 수 있었지만, 시민의 판단 자체를 언제나 현명하게 만들 수는 없었다. 민주주의의 가장 큰 강점은 시민에게 권력을 돌려준 것이었지만, 동시에 가장 큰 약점도 시민의 판단에 국가의 운명이 좌우된다는 사실이었다.

◆ 松山(송산) 정광제  

시사 칼럼니스트이자 시인, 역사·철학 연구자. 이승만학당 이사와 철학포럼 리케이온 대표를 역임했다. 현재 한국근현대사연구회 연구고문이자 자유주의작가회의 사무총장으로 활동 중이다. 저서로 시집 ‘하다못해 가슴에라도’외 3권이 있으며 공역 ‘후크고지의 영웅들’과 인문서 ‘신화가 된 조선’ ‘다다미 위의 인문학’ ‘자유주의자의 그람시 읽기’ ‘문학의 세계와 사상’이 있다. 

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